Obecnie, gdy zewsząd straszy nas się możliwością eskalacji wojny w Ukrainie, albo jej kapitulacją, czego efektem byłyby rosyjskie czołgi na naszej granicy, działania mające na celu skuteczną ochronę ludności – zarówno na poziomie centralnym, jak i lokalnym – stają się szczególnie ważne. Wojna w Ukrainie, gdzie mieszkańcy wiele nocy i dni spędzają w schronach czy miejscach ukrycia, pokazuje, że ochronę ludności w sytuacjach zagrożenia trudno przecenić.

Jednogłośne przyjęcie przepisów przestawionej ustawy przez wszystkie siły polityczne w Polsce świadczy o tym, że świadomość wagi tej ustawy jest dla wszystkich zrozumiała. Przykładem ponadpartyjnej zgody jest choćby fakt, że 58 poprawek zgłoszonych podczas drugiego czytania projektu ustawy sejmowa Komisja Administracji i Spraw Wewnętrznych rozpatrzyła jeszcze tego samego dnia.

Przypomnijmy, że wśród przyjętych poprawek znalazła się między innymi ta zgłoszona przez opozycję, która zakłada, że ćwiczenia z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej będą przeprowadzane przynajmniej raz na rok, a nie raz na cztery lata, jak zakładał projekt.

Zaakceptowano też poprawkę dotyczącą utrzymania legitymacji dla druhów OSP oraz regulacje, które do kategorii zagrożeń zakwalifikowały także te związane z występowaniem dzikich zwierząt wolno żyjących na obszarach zamieszkałych. Tym samym dano wójtom, burmistrzom, starostom i marszałkom, a także wojewodzie i szefowi Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) narzędzia do stworzenia procedur reagowania na takie zagrożenia. Podkreślono, że chodzi głównie o wilki, które podchodzą pod ludzkie domostwa, jak dzieje się na przykład w Bieszczadach.

Nie przyjęto natomiast poprawki dającej szefowi resortu spraw wewnętrznych i administracji prawo wydawania, w razie potrzeby, rozporządzenia określającego dane, jakie miałyby być chronione bardziej, niż tylko na zasadzie braku dostępu do nich na podstawie ustawy o informacji publicznej. Poseł Prawa i Sprawiedliwości uzasadniał, że chodzi o to, aby obce wywiady nie miały wszystkiego, jak na dłoni.

Teraz ustawą zajmie się Senat. Potem prezydent, który w sytuacji jednogłośnego przyjęcia ustawy przez Sejm nie będzie miał chyba powodu, żeby jej nie podpisać.

Nowa ustawa to jeden z tych dokumentów, na który polski system bezpieczeństwa czeka od lat. Ustawa o obronie Ojczyzny, wprowadzona w 2022 r. spowodowała, że ustawa regulująca sprawy obrony cywilnej przestała obowiązywać, a nowa, którą miano opracować oddzielnie, nie powstała. Stąd problemy.

Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej była jedną ze stu obietnic Donalda Tuska z kampanii wyborczej do Sejmu. Projekt ustawy co prawda przedstawiono, ale spotkał się on z krytyką i trafił do konsultacji, o czym pisaliśmy w portalu SektorObronny.pl w artykule Ochrona ludności i obrona cywilna musi zaczekać – dyskusje nad projektem nowej ustawy nadal trwają. Dla nas, obywateli, ten dokument ważny jest między innymi dlatego, że ustala najważniejsze zasady dotyczące ochrony ludności w Polsce.

Podstawowe założenia dotyczące systemu ochrony ludności

Na poziomie centralnym zadania związane z systemem ochrony ludności mają być koordynowane przez szefa MSWiA, który będzie wspierany przez Rządowy Zespół Ochrony Ludności (RZOL). Będzie to organ doradzający między innymi rządowi w sprawach ochrony ludności i obrony cywilnej.

Ustawa stanowi, że za zadania związane z ochroną ludności, a także jej zasobami odpowiadają organy administracji publicznej i podmioty wykonujące. Krajowym organem obrony cywilnej – Szefem Obrony Cywilnej, jest szef MSWiA. Podmiotami ochrony ludności są między innymi Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, jednostki organizacyjne Państwowej Straży Pożarnej, ochotnicze straże pożarne, służby, inspekcje, Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych, podmioty lecznicze, społeczne organizacje ratownicze, a także podmioty gospodarcze zapewniające podstawowe usługi społeczne.

Organami ochrony ludności na poziomie lokalnym są: wójt lub burmistrz czy prezydent miasta, starosta, marszałek województwa, wojewoda, ministrowie kierujący działami administracji rządowej i minister spraw wewnętrznych.

Ustawa zobowiązuje również władze do utworzenie systemu bezpiecznej łączności państwowej w celu zapewnienia ciągłości funkcjonowania administracji państwowej oraz ochrony ludności w czasie pokoju i w czasie wojny. W regulacji znalazła się także kwestia obiektów zbiorowej ochrony, którymi są budowle ochronne, czyli schrony i ukrycia oraz miejsca doraźnego schronienia. Centralną ewidencję takich miejsc będzie prowadził komendant główny Państwowej Straży Pożarnej. Nie wiadomo jeszcze, czy będzie to aplikacja, która już istnieje i o której pisaliśmy w portalu SektorObronny.pl w artykule Będziemy budować nowe schrony – ale gdzie schronić się teraz?, ale o tym dowiemy się zapewne dopiero ze stosownych rozporządzeń, które powstaną po uchwaleniu ustawy.

Na finansowanie zadań związanych z ochroną ludności i obrony cywilnej rząd chce przeznaczać rocznie nie mniej niż 0,3% PKB. Na dziś to 10 mld zł. Pieniądze te będą przeznaczane między innymi na budowę, modernizację i utrzymanie budowli ochronnych oraz doposażenie bazy magazynowej obrony cywilnej w sprzęt niezbędny do realizacji zadań w sytuacjach kryzysowych.

Geneza problemów związanych z ustawą o ochronie ludności i obronie cywilnej

Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej, która była zapowiadana pierwotnie na pierwszą połowę tego roku, zakończyła najważniejszy etap drogi legislacyjnej. Sejm jednogłośnie przyjął 8 listopada 2024 r. jej projekt wraz z poprawkami. Teraz projekt trafił do Senatu i jest możliwe, że jeszcze w tym roku ostateczna wersja ustawa trafi do podpisu prezydenta. Podjęcie prac nad tą ustawą wynikało między innymi z ustaleń Najwyższej Izby Kontroli, która wystawiła Ministerstwu Obrony Narodowej ocenę niedostateczną, co niezwykle rzadko zdarza się kontrolowanym resortom. Chodziło o ustawę o obronie Ojczyzny.

Zamiast, jak zakładano, wychodzić naprzeciw wyzwaniom współczesnego świata, ustawa z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny stała się źródłem wielu kłopotów. Zgodnie z ustawą, w 2023 r. miał nastąpić wzrost udziału wydatków na obronność w PKB Polski o 0,8%, czyli nominalnie o blisko 40 mld zł w stosunku do roku 2022. Tymczasem, zdaniem NIK, ówczesny minister Mariusz Błaszczak, planując wydatki na rok 2023, nie ulokował w budżetach tzw. dysponentów niższego stopnia 8 mld zł, pozostawiając je do późniejszej dystrybucji. Ustawa unieważniła też obowiązującą wówczas ustawę o obronie cywilnej.

Budowle ochronne a miejsca ukrycia

Zacznijmy od teorii, ale zadań ważnych i koniecznych dla realizowania obowiązków przez instytucje administracji publicznej, które powinny być jasno określone i wpisane w ich kompetencje. Chodzi o zapewnienie obywatelom podstawowych warunków bezpieczeństwa przed potencjalnymi i realnymi zagrożeniami związanymi z siłami natury i działalnością człowieka w czasie pokoju, kryzysu i wojny.

Jedną z zasadniczych funkcji jest realizowanie zadań w ramach systemu bezpieczeństwa narodowego oraz funkcjonującego w nim podsystemu obronnego państwa, między innymi przez realizację wielu przedsięwzięć pozamilitarnych, określonych w wielu przepisach prawa, a w szczególności zadań operacyjnych, które będą wykonywane przez organy kierowania i podległe im jednostki organizacyjne administracji publicznej wszystkich szczebli.

Ustawa nakłada na właścicieli i zarządców niektórych nieruchomości nowe obowiązki związane utrzymaniem i przygotowaniem obiektu zbiorowej ochrony. Za ich niewykonanie grożą kary – od grzywny, przez karę ograniczenia wolności, po areszt. Nowe zadania spadną również na deweloperów budowli, także wielorodzinnych, którzy będą musieli w planach uwzględniać budowę schronów i ukryć. Nie bardzo to się deweloperom podoba, bo podnosi koszty inwestycji, dlatego państwo dofinansuje budowę schronów i ukryć lub przebudowę już istniejących.

Obiekty zbiorowej ochrony (OZO) resort MSWiA podzielił na dwie kategorie.

Pierwsza to budowle ochronne, obejmujące między innymi schrony (budowle ochronne o konstrukcji zamkniętej i hermetycznej, wyposażone w urządzenia filtrowentylacyjne, stosowane przy budowie przydomowych schronów, jako materiały lub technologie o przeznaczeniu na rynek cywilny, lub pochłaniacze regeneracyjne).

Druga kategoria to ukrycia, czyli według ustawowej definicji budowle ochronne o konstrukcji niehermetycznej, miejsca doraźnego schronienia, jak choćby obiekty budowlane przystosowane do tymczasowego ukrycia ludzi oraz ukrycia doraźne wolnostojące.

Każdy z obiektów będzie miał przypisaną kategorię odporności, a pojemność ma być zaplanowana w taki sposób, aby zapewnić schronienie określonej liczbie osób. fot. pixabay

Każdy z obiektów będzie miał przypisaną kategorię odporności. Ich pojemność ma być zaplanowana w taki sposób, aby zapewnić schronienie określonej liczbie osób. I tak, w budowlach ochronnych dla co najmniej 25%, a we wszystkich obiektach zbiorowej ochrony dla co najmniej 50% przewidywanej liczby ludności przebywającej w sytuacji zagrożenia na obszarze planowania w granicach administracyjnych miast.

Kolejny przepis stanowi, że w budowlach ochronnych na obszarze planowania poza granicami administracyjnymi miast, takich miejsc powinno być co najmniej dla 15%, a we wszystkich obiektach zbiorowej ochrony dla co najmniej 25% przewidywanej liczby ludności przebywającej na tym obszarze w sytuacji zagrożenia.

Przepisy nakazują też, że budowle ochronne i miejsca doraźnego schronienia mają spełniać wymagania określone w przepisach budowlanych, a ponadto wymagania techniczne i lokalizacyjne, w szczególności posiadać odpowiednią wytrzymałość, środki przeciwpożarowe, wentylację, wyjścia ewakuacyjne, zaopatrzenie w energię i wodę, odprowadzanie ścieków i rozwiązania służące przetrwaniu osób znajdujących się w budowli ochronnej oraz spełniać Polskie Normy. Wymogi te zostaną uszczegółowione w rozporządzeniach.

Nowe obiekty mają być projektowane jako obiekty spełniające podwójną funkcje, czyli z jednej strony mają umożliwiać ich wykorzystanie zgodnie z potrzebami właścicieli lub zarządców, ale z drugiej strony, w razie potrzeby, mają zapewnić ochronę. Jeśli chodzi o budynki użyteczności publicznej lub mieszkalne, wielorodzinne – tam, gdzie nie powstanie schron lub ukrycie, cel ten mają spełniać kondygnacje podziemne oraz garaże podziemne, które mają być zaprojektowane i wykonane w sposób umożliwiający zorganizowanie w nich miejsc doraźnego schronienia. Funkcje budowli ochronnych mają też pełnić podziemne systemy transportu szynowego, w szczególności metra, tramwaju i kolei podziemnej.

Budowle ochronne będą podlegały zaliczeniu do obiektów zbiorowej ochrony na podstawie porozumienia właściwego organu ochrony ludności (np. prezydenta miasta, starosty, wojewody) z właścicielem lub zarządcą budynku albo na podstawie decyzji administracyjnej. Decyzja o uznaniu za budowlę ochronną będzie mogła zostać wydana na wniosek właściciela lub zarządcy budowli lub obiektu, albo z urzędu. Będzie określała szczegółowe obowiązki właściciela lub zarządcy oraz warunki użytkowania budowli ochronnej.

Nowe obowiązki związane z planowaniem przestrzennym

A co będzie, jeśli zarządca, mimo nakazu, nie zgodzi się na wykorzystanie ukrycia, którym zarządza. Przepisy przewidują, że w takich przypadkach – w szczególności gdy zostanie wprowadzony jeden ze stanów nadzwyczajnych lub wystąpienie zagrożenia – właściwy organ ochrony ludności wyda polecanie właścicielowi lub zarządcy budowli ochronnej przygotowanie jej do użycia. Polecenie będzie podlegać bezzwłocznemu wykonaniu. Realizacją polecenia zajmie się wyznaczony kierownik budowli ochronnej. Jednocześnie będzie on czuwał nad zapewnieniem prawidłowej eksploatacji i porządku w obrębie budowli ochronnej, włącznie z wydawaniem wiążących poleceń określonego zachowania osobom przebywającym w środku. W budowlach ochronnych o pojemności powyżej 120 osób właściwy organ ochrony ludności, w porozumieniu z właścicielem lub zarządcą budowli ochronnej, ma zapewnić personel do jej obsługi.

Projekt nakłada też nowe obowiązki związane z planowaniem przestrzennym. W przypadku planowania nowej zabudowy w granicach administracyjnych miast i poza jego granicami nakazuje uwzględnić usytuowanie wolnostojących budowli ochronnych, budowli ochronnych w budynkach użyteczności publicznej, albo możliwości zorganizowania miejsc tymczasowego schronienia w garażach podziemnych, podziemnych częściach budynków użyteczności publicznej oraz budynkach mieszkalnych wielorodzinnych. Do takich miejsc ma być zapewniony dojazd pojazdów używanych w związku z ratowaniem życia i mienia ludzkiego, ewakuacją ludności, bądź usuwaniem skutków katastrof.

Na koniec jeszcze jedno ważne pytanie – co mają robić ci, dla których miejsc w schronach czy ukryciach zabraknie? Przepisy przewidują również taką sytuację. W takich przypadkach to na wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub wojewodę spadnie obowiązek zorganizowania miejsca doraźnego schronienia. Każdy z nich będzie mógł przykładowo nakazać przystosowanie pomieszczeń budynków, garaży podziemnych, tuneli, budowli ziemnych, wykopów i tym podobnych obiektów do pełnienia funkcji ochronnych; wykonania miejsc doraźnego schronienia, przystosowanych do tymczasowego ukrycia ludności.

Projekt przewiduje, że w przypadku gdy właścicielem budynku jest podmiot niepubliczny, nakaz przystosowania lub udostępnienia nieruchomości albo wykonania tymczasowych miejsc doraźnego ukrycia będzie miał charakter decyzji administracyjnej, wobec której ma jednak obowiązywać możliwość odwołania.

Ustawodawca zastrzegł, że obiekty zbiorowej ochrony znajdujące się w obiektach niepublicznych, przeznaczone są w pierwszej kolejności do ochrony użytkowników tych budynków. Dopuszcza też sytuację, że w przypadku stanów nadzwyczajnych lub wojny, organ ochrony ludności może, w porozumieniu z właścicielem lub zarządcą takiego obiektu, nakazać tymczasowe udostępnienie go osobom innym niż użytkownicy budynku. Nakaz nie będzie jednak dotyczył obiektów zbiorowej ochrony w domach jednorodzinnych.