Od 1 stycznia 2025 roku obowiązuje ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej, podpisana 17 grudnia 2024 roku przez prezydenta Andrzeja Dudę. Dokument ten, przygotowywany przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji przy współpracy z Ministerstwem Obrony Narodowej, uzupełnia i porządkuje działania mające na celu przygotowanie podmiotów ochrony ludności do reagowania w czasie pokoju, stanu wojennego i wojny. Przewiduje też pieniądze na ten cel.
W 2022 roku weszła w życie ustawa o obronie Ojczyzny, odwołująca między innymi obowiązującą wcześniej ustawę regulującą kwestie ochrony ludności, którą miała zastąpić nowa, opracowana przez PiS, megaustawa o ochronie ludności. Chciano w niej połączyć kwestie obrony cywilnej, zarządzania kryzysowego, a także skutków likwidacji zdarzeń kryzysowych. Ustawa nigdy jednak nie powstała i Polska przez dwa lata nie miała żadnych regulacji w tym zakresie.
– To jedna z najważniejszych ustaw, jaka została przyjęta w 2024 roku. Budowa obrony cywilnej i infrastruktury ochrony ludności jest dla rządu absolutnym priorytetem – powiedział wicepremier, szef MON Władysław Kosiniak-Kamysz, po przyjęciu przez Parlament ustawy. – Naprawiamy błędy naszych poprzedników, którzy wygasili ustawę o obronie cywilnej. Obrona ludności pozostała w zadaniach samorządów, które musiały to finansować z własnych źródeł i często nie były w stanie tego robić.
To jeden z priorytetów rządu Donalda Tuska w obszarze bezpieczeństwa. Wśród zasadniczych postulatów polskiego przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej, które Polska obejmie po raz drugi (po trzynastu latach) na początku 2025 roku, fundamentem działań jest bezpieczeństwo w siedmiu wymiarach: zewnętrznym, energetycznym, ekonomicznym, żywnościowym, zdrowotnym, informacyjnym i wewnętrznym.
Przypomnijmy, że prace nad nowym dokumentem opracowanym przez koalicję rządzącą trwały prawie rok, w Parlamencie – kilka tygodni. W Sejmie posłowie przyjęli około 20 poprawek, między innymi tę autorstwa PiS, że ćwiczenia z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej powinno się przeprowadzać nie rzadziej niż raz w roku, a nie raz na cztery lata. Przeszła też poprawka PiS dotycząca utrzymania legitymacji dla druhów OSP oraz poprawka zgłoszona przez klub Polska 2050-Trzecia Droga, dodająca do kategorii zagrożeń te związane z występowaniem dzikich zwierząt wolno żyjących na obszarach zamieszkałych (chodzi o wilki), dając wójtom, burmistrzom, starostom i marszałkom, a także wojewodzie i szefowi MSWiA narzędzia do stworzenia procedur reagowania na takie zagrożenia.
Aprobaty Senatu nie uzyskała poprawka mówiąca o tym, że szkolenia ministrów, sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu, kierowników urzędów centralnych oraz wojewodów, marszałków województw i starostów z zakresu ochrony ludności prowadzi Akademia Pożarnicza, a z zakresu obrony cywilnej – Akademia Sztuki Wojennej. Dodajmy również, że Senat odrzucił poprawkę PiS, aby do podmiotów ochrony ludności włączyć Wojska Obrony Terytorialnej oraz Krajowy Sztab Ratownictwa Społecznej Sieci Ratunkowej.
Parlamentarzyści odrzucili też poprawkę PiS umożliwiającą szefowi MSWiA skorzystania w niektórych przypadkach z ustawy o dostępie do informacji niejawnych i opatrzenie niektórych dokumentów klauzulami: zastrzeżone, poufne lub tajne. To akurat dobry prognostyk i nie chodzi tylko o tę ustawę. Rząd PiS wprowadził szeroki zakaz zastrzegania informacji, często na wyrost, uzasadniając go tajemnicą wojskową. Miniony rok pokazał, że również nowa władza nie stroni od takich działań. Nieprzyjęcie tej poprawki daje nadzieję, że to się zmieni i transparentność stanie się rzeczywistością.
Zdecydowano również, że Rada Ministrów ma przedstawiać Sejmowi i Senatowi sprawozdanie z wykonania ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej co 2 lata, do końca kwietnia danego roku kalendarzowego. Tak więc pierwsze sprawozdanie z wykonania ustawy będzie dostępne do końca kwietnia 2026 r. Dodajmy, że ustawa nie odnosić się do kwestii zarządzania kryzysowego oraz stanów nadzwyczajnych, co było kością niezgody poprzedniego projektu, przygotowywanego przez PiS. Ta materia jest regulowana w obecnie obowiązujących ustawach.
– Zasadniczym celem ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej jest wypełnienie społecznego zapotrzebowania na bezpieczne i odporne środowisko cywilne w kontekście zagrożeń militarnych i pozamilitarnych. Ustawa koncentruje się na bezpieczeństwie obywateli i nie wpływa na swobody obywatelskie. Konstrukcja systemu ochrony ludności została oparta na już istniejących strukturach – wyjaśnia MSWiA.
Nowy system obrony cywilnej ma bazować na strukturach, które już istnieją. Chodzi tu przede wszystkim o krajowy system ratowniczo-gaśniczy, struktury zarządzania kryzysowego, System Powiadamiania Ratunkowego, Państwowe Ratownictwo Medyczne, podmioty lecznicze oraz organizacje pozarządowe. Podstawą finansowania zadań ochrony ludności i obrony cywilnej będzie Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej.
Założenia ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej
MSWiA wskazuje też zasadnicze filary, na których opiera się ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej.
System ostrzegania i alarmowania
Ustawa nakłada na organy ochrony ludności obowiązek dotyczący organizacji systemów monitorowania zagrożeń oraz powiadamiania, ostrzegania i alarmowania ludności w przypadku wystąpienia zagrożeń. Ma powstać krajowy system łączności i komunikacji na potrzeby ochrony ludności. Rząd chce rozwijać nowoczesne systemy ostrzegania i alarmowania, na przykład EWS GALILEO.
Ewakuacja i przyjęcie ludności
Ustawa stworzy system przygotowania i realizacji masowych ewakuacji ludności oraz wyznaczania i przygotowania miejsc doraźnej dyslokacji.
Schrony i ukrycie dla ludności
Ustawa tworzy system ewidencji, utrzymania i budowania schronów i ukryć doraźnych na potrzeby ludności, a także zapewnia istotne wsparcie finansowe realizacji tych przedsięwzięć.
– Wprowadzamy jasne i bezpieczne kryteria prawa budowlanego, określające jak mają być budowane nowe obiekty oraz określone wymagania dla tymczasowych miejsc ochrony ludności – przekazało MSWiA.
Większość dotychczasowych schronów w Polsce powstawała w latach 50. XX wieku, w apogeum zimnej wojny. Wiele nigdy nie było używanych. Część z nich zasypano, inne przerobiono na magazyny, bary czy restauracje. Jednak czasy się zmieniają.
Wzmacnianie społecznej odporności
Istotnym elementem regulacji jest przygotowanie społeczeństwa do właściwych zachowań w sytuacjach zagrożenia i umiejętności samoochrony. Ma to nastąpić poprzez zwiększenie świadomości ryzyka, organizowanie szkoleń i ćwiczeń oraz instruowanie obywateli o zasadach postępowania w sytuacjach kryzysowych. Rząd ma się bardziej zaangażować w społeczne kampanie informacyjne. Budowanie zasobów i struktur ochrony ludności i obrony cywilnej. Ustawa zdefiniuje strukturę i rolę organów ochrony ludności na różnych szczeblach administracyjnych, takich jak gmina, powiat, województwo, kraj – określi ich zadania, kompetencje i współpracę. Zawiera też regulacje dotyczące tworzenia i utrzymywania zasobów ochrony ludności.
Niedawno wicepremier i minister obrony narodowej poinformował, że trwają prace nad podręcznikiem, który ma pomóc obywatelom przygotować się na stany kryzysowe.
– To będą podręczniki zarówno dla dzieci i młodzieży, czyli dostosowane do ich wieku i możliwości, jak i dla osób starszych i wszystkich aktywnych zawodowo, którzy też muszą nabyć takie umiejętności. Będziemy chcieli, żeby ta publikacja trafiała do każdego polskiego domu, żeby to było dostępne wszędzie, gdzie to możliwe – podkreślał Kosiniak-Kamysz.
Funkcjonowanie ochrony ludności w czasie wojny
Dokument wskazuje sposoby funkcjonowania systemu ochrony ludności w stanie wojennym, w czasie wojny w formule obrony cywilnej.
Finansowanie ochrony ludności i OC
Minimalne wydatki na obronę cywilną powinny wynosić 0,3% PKB. Część z nich ma być finansowana z budżetu MSWiA, a część z budżetów wojewodów.
System Bezpiecznej Łączności Państwowej (SBŁP)
Warto też przypomnieć, że nowa ustawa wprowadza wiele zmian dla organów, które są nią objęte, jak na przykład samorządy, ale jednocześnie, mogą one okazać się odczuwalne również dla przedsiębiorców komunikacji elektronicznej. Do organów odpowiadających za bezpieczeństwo, określanych jako organy ochrony ludności, należą: wójt, starosta, wojewoda, minister właściwy do spraw wewnętrznych, marszałek województwa oraz minister kierujący działem administracji rządowej, któremu podlegają podmioty ochrony ludności oraz organy obsługiwane przez podmioty ochrony ludności. Każdy z tych organów ma realizować określone w ustawie zadania w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej na odpowiednich szczeblach administracji.
Ustawa reorganizuje i usprawnia również dotychczasowy system ochrony. Ma w tym pomóc integracja działań na różnych szczeblach administracji, której jednostki będą wyposażone między innymi w takie narzędzie jak wielowarstwowy System Bezpiecznej Łączności Państwowej (SBŁP), obejmujący różne technologie porozumiewania się. Ma go nadzorować Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, będąc zarazem jego operatorem, czyli będzie zarządzać siecią łączności państwowej, w tym urządzeniami i infrastrukturą telekomunikacyjną, także tymi wydzielonymi, bezpiecznymi sieciami teletransmisyjnymi, aby zapewnić ciągłość funkcjonowania administracji państwowej oraz ochrony ludności w czasie pokoju i w czasie wojny. Ma to umożliwiać komunikację w sytuacji wystąpienia zagrożeń.
Ustawa nie precyzuje jednak tego, jaki ma być faktyczny sposób jego funkcjonowania. Nie wiadomo też, na jakiej infrastrukturze ma on się opierać. Wątpliwości pozostawia też brak jednoznacznego stwierdzenia, czy usługi świadczone przez operatora SBŁP mają obejmować również dostęp do internetu.
Operator SBŁP będzie miał również dostęp do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Możliwość korzystania z tego dostępu w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej, jej eksploatacji i konserwacji. Warunki dostępu do nieruchomości ma określać porozumienie operatora SBŁP z użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości. W tym kontekście wątpliwości budzą przyszłe relacje operatora SBŁP co do korzystania z usług prywatnych przedsiębiorców. Powinno je wyjaśnić rozporządzenie w sprawie Systemu, wydane na gruncie nowej ustawy. Inaczej, przynajmniej potencjalnie, może dojść do wypchnięcia prywatnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych z rynku administracji publicznej.
Rewolucja w ochronie bezpieczeństwa ludności?
Według ekspertów, ustawa o obronie cywilnej ma być rewolucją w ochronie bezpieczeństwa ludności i – co ważniejsze – jest co do niej polityczna zgoda.
– Ta ustawa nie daje odpowiedzi na wszystkie pytania, ale wskazuje kierunek, a czasy są takie, że innej drogi niż przygotowanie na kryzys nie ma – komentuje generał broni w st. spocz. Waldemar Skrzypczak, były dowódca wojsk lądowych. – Jest za to wiele do zrobienia. Jeśli nie zabraknie konsekwencji, uporu i pieniędzy, ustawa ta zrewolucjonizuje cały system ochrony ludności i obrony cywilnej. Po latach zaniechań i niedostrzegania tych kwestii rząd uznał, że sprawy ochrony ludności są sprawami absolutnie krytycznymi. Ukraina pokazuje to dobitnie każdego dnia.
– Ustawa zakłada, że co drugi mieszkaniec każdego miasta i co czwarty żyjący na wsi musi mieć zagwarantowany dostęp do tymczasowego miejsca schronienia, takiego jak odpowiednio zaadoptowany tunel metra, podziemny garaż czy piwnica. To oznacza zmiany w prawie budowlanym – przypomina Maciej Górka, ekspert rynku nieruchomości. – Nowe wymagania przewidują uwzględnienie w nim kwestii związanych z ochroną ludności cywilnej. W nowo budowanych budynkach mają powstać punkty doraźnego schronienia, choćby w podziemnym garażu, który powinien spełniać niezbędne wymogi, by w razie potrzeby mógł być wykorzystany jako ukrycie.
Centralną ewidencję obiektów zbiorowej ochrony zajmie się straż pożarna. Już powstaje system bezpiecznej łączności państwowej. W czerwcu 2024 roku pełnomocnikiem rządu do jego budowy został były szef ABW generał Krzysztof Bondaryk.
Ustawa porządkuje również system ostrzegania o zagrożeniach. O sytuacji zagrożenia poinformują syreny. Słysząc ich trzyminutowy modulowany dźwięk należy włączyć telewizor bądź radio, gdzie zostaną podane szczegóły. Informacje dotrą do nas także poprzez alerty RCB, komunikaty w internecie i aplikacje regionalnego systemu ostrzegania.
– Trzonem powoływanego na czas wojny Korpusu Obrony Cywilnej mają być strażacy, oni zajmą się też szkoleniem samorządowców i urzędników – twierdzi Karol Kieszkowski, starszy brygadier z Komendy Głównej Straży Pożarnej. – Wszyscy w ciągu trzech miesięcy od zajęcia stanowiska będą musieli przejść takie szkolenie. I to jest bardzo dobry zamysł, aby zapoznali się z zadaniami, które są kluczowe w sytuacjach kryzysowych – dodaje Kierkowski.
Aby zrealizować te zadania sięgnięto po doświadczenia z Ukrainy i Skandynawii, która uchodzi za wzór w tym obszarze. Przykład – szwedzki podręcznik o tym, jak przygotować się do wojny. MSWiA wraz z MON chce opracować taki podręcznik i przekazać go wszystkim rodakom już w tym roku. Prawdopodobnie w kwietniu podręcznik, jak przygotować się na stany kryzysowe, będzie gotowy.
– Prowadzimy politykę odstraszania, aby nikt nie odważył się nas zaatakować. Dbamy o to, aby wzmocnić społecznie państwo. W tym celu umacniamy nasze sojusze, co jest moim głównym zadaniem, ale nie tylko – twierdzi Paweł Zalewski, wiceszef MON.
– Społeczeństwo będzie silne tylko wtedy, gdy ta ustawa będzie dobrze implementowana, dobrze zagospodarowana i dobrze wdrożona – przekonuje szef MON.
I to stwierdzenie może być puentą. Bo to, czy ustawa zostanie zrealizowana zależy bowiem od konsekwencji, uporu i zaangażowania we wdrażaniu zaplanowanych założeń w praktyce. A z tym zawsze mieliśmy kłopoty.
